جستجوی مقالات حقوقی

11 خرداد 1395 , 11:42
هیئت داوری خصوصی‌سازی

هیئت داوری خصوصی‌سازی

نویسنده : مهسا رویین تن، پرتو فرزان کیا

 هیات داوری خصوصی سازی به عنوان یکی از مراجع مهم غیرقضایی در خصوص رسیدگی به اختلافات ناشی از قراردادهای واگذاری سهام شرکت های دولتی معرفی و حدود صلاحیت و آیین رسیدگی آن در این مقاله تشریح می شود.

 

بدون شک یکی از مهمترین مراجع غیر قضایی که تاحدودی نیز مغفول مانده است، هیئت داوری خصوصی سازی است. این هیئت به دنبال شکایات و دعاوی که در  فرآیند اجرای برنامه‌های خصوصی سازی در ایران مطرح گردید تأسیس شد. سازو کاری که این نهاد برای به سرانجام رساندن دعاوی خصوصی سازی  پیش می گیرد، از جهات متفاوتی می تواند مطمح نظر اصحاب وارباب حرفه حقوقی باشد. چراکه  در بادی امر این نهاد آیین قضایی را دنبال نمی کند و همان گونه که ذکرش آمد نهادی غیر قضایی است، ثانیا فقدان منابع کافی در باره آن لزوم پرداختن به آن را آشکار می سازد تا با شناساندن و شناسایی آن نه تنها ابهامات برطرف گردد، بلکه منبعی درخور وجامع دردسترس اصحاب حقوقی در نظر و عمل قرار گیرد، ثالثا بنا بر خاستگاه این هیئت و فلسفه خصوصی سازی که یکی از طرفین آن دولت است توجه شاخه های دیگر حقوقی از جمله حقوق عمومی را طلب می کند  و میتواند مشی این نهاد را با چالش‌هایی روبه رو سازد.

برای بررسی این هیئت از منظرهای متفاوت باید گامی به عقب برداشت و از مفاهیم دخیل در آن آغازید. در این میان بحث از خصوصی سازی ضروری می نماید چرا که لزوم برپایی این نهاد، مشی آن و... درگرو دانستن وآشنا شدن با این مفهوم است.

مبحث اول: خصوصی سازی به چه معناست؟

متناسب با این مقدمات در این نوشتار ابتدا ذیل به بررسی مفهومی خصوصی سازی می پردازیم، سپس مورد ایران را وامی شکافیم و در انتها هیئت داوری و سازوکار ان را بررسی می کنیم.

گفتار اول: بررسی مفهومی خصوصی سازی

خصوصی سازی سیاستی دیرآشنا برای کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه است که با اعمال آن بسیاری مشکلات و تنگناهای اقتصادی خود را مرتفع  کرده‌اند. این مفهوم خود در گذر تاریخ و واقعیتهای آن متولد می شود و پس از برهه ای به ضرورت و شاخصی اقتصادی بدل می گردد. از این رو، برای تعریف و تحدید معنایی آن بهتر است نقطه عزیمت را تاریخ گذاشت.

 

بند اول:تاریخچه

در قرن هجدهم گرایش به بازار و بخش خصوصی وحداقل دخالت دولت، ایده و اندیشه‌ای غالب بود که نمود بارز آن را می توان در مکتب آزادی اقتصادی به سرکردگی آدام اسمیت  شاهد بود. (کریمی اصفهانی، بی‌تا: 2) از سوی دیگر وقوع انقلاب صنعتی در میانه این قرن و تحولات شگرفی که موجب شد، به این ایده دامن زد.

با این حال در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم سوسیالیست‌ها و سایر منتقدان نظام سرمایه داری با تأکید بر ناعادلانه بودن این سیستم و بی‌ثباتی آن، این مکتب را با چالش‌های جدی روبه رو ساختند. با پیروزی انقلاب اکتبر 1917 روسیه و روی کار آمدن اقتصاد دولتی و متمرکز  این انتقادات شکل جدی‌تری به خود گرفت. در اثر همین انتقادات کشورهای اقتصاد آزاد اصلاحات گسترده ای را اعمال کردند و میزانی از دخالت دولت را پذیرفتند.

براین اساس، دولت‌ها در نیمه اول قرن بیستم با این بهانه که سازوکار بازار و سیستم قیمت‌ها درتخصیص بهینه منابع و ایجاد حداکثر رفاه ناکارآمد هستند و نمی توانند نیازهای جامعه  مانند تولید و عرضه کالاها و خدمات عمومی، ایجاد زیرساختهای اقتصادی، توزیع مناسب درآمدها، امکانات آموزشی و بهداشتی و عدالت اجتماعی را برآورده کنند، وارد اقتصاد شدند وتصدی بسیاری از فعالیتهای اقتصادی را برعهده گرفتند.

وقوع جنگ جهانی دوم و پس از آن داعیه بازسازی خرابی‌های ناشی از جنگ ضرورت دخالت دولت در ابعاد اقتصادی، سیاسی و فرهنگی را توجیه کرد. حاصل این دخالت‌ها در فعالیت‌های اقتصادی در مراحل اولیه رضایت‌بخش بود و در دهه های 1950 و1960 به رشد اقتصادی شتاب بخشید و بسیاری مشکلات، بی‌ثباتی‌ها وتنگناها را کاهش داد. (میرزاده و شهبازی و جواهری کامل 1388 :31) با این حال در دهه 1970 اتفاقاتی بین‌المللی موجب تجدید نظر در این سیاست‌ها شد.

رکود اقتصادی کشورهای صنعتی، ناکامی های مستمر سیاست‌های اقتصادی زمینه را برای رجعت به تئوری‌های کلاسیک فراهم کرد و ایده بازنگری در سهم و اندازه دخالت دولت و کارایی بیشتر بخش خصوصی نسبت به بخش دولتی را طرح کرد. فروپاشی امپراطوری سوسیالیستی در دهه 1990 و شکست سیاستهای دولت سالار  ضرورت کاهش دخالت دولت و میدان دادن به بخش خصوصی را  بیش از پیش تثبیت کرد.

از این رو، در دهه 1980 در انگلستان و پس از آن در سایر کشورهای صنعتی سیاست خصوصی سازی باب شد و پس از لختی توجه کشورهای در حال توسعه را نیز به خود جلب کرد  تا به منظور  رفع اختلالات اقتصادی خود سیاست خصوصی سازی را اتخاذ کنند.(Guriev & Megginson 2005:3) به این ترتیب خصوصی سازی از اواسط دهه 1980 از مهم ترین سیاست‌های تعدیل اقتصادی در کشورهای جهان است.

بند دوم: تعریف خصوصی‌سازی

 مرور اجمالی بر تاریخ خصوصی سازی معنا و مفهوم آن را عیان می کند. در یک نگاه کلی  همانگونه که از  ظاهر این واژه بر می‌آید، خصوصی‌سازی انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی است. بانک جهانی همسو  با چنین تعریفی این اصطلاح را تغییر کنترل یا مالکیت از سیستم دولتی به سیستم خصوصی می داند.(همان، 30)

اما نظر به تجارب کشورهای متفاوت دیدی دقیق‌ترو عمیق‌تر به این مفهوم را می طلبد. خصوصی‌سازی مفهومی گسترده‌تر از تغییر صرف مالکیت بنگاه‌های تولیدی است. اندیشه اصلی در خصوصی‌سازی حاکم کردن سازوکار بازار بر تصمیم‌های اقتصادی است که در نتیجه آن فضای رقابتی بر بنگاههای خصوصی حاکم می شود  و از این طریق کارایی بخش خصوصی نسبت به بخش عمومی افزایش می‌یابد.

بر همین اساس، عده ای خصوصی سازی را بازارگرا کردن و فرآیند سپردن اولویتها به بازار تعریف می کنند. طیف گسترده ای که دوقطب آغازین وانتهایی آن به خصوصی سازی کامل در یک سو و تجدید ساختار بنگاه‌های تحت مالکیت دولت در سوی دیگر می‌انجامد. در این تعبیر خصوصی سازی از ساده انگاری آغازین دوری می جوید و به مفهومی چندوجهی، پیچیده و دقیق تبدیل می شود. ذکر مثالی در این باب به ایضاح این پیچیدگی کمک می کند. برای مثال خصوصی سازی در نظام بانکی مستلزم اصلاح ساختار مالی و اداری، تعدیل نیروی انسانی و به کارگیری نیروی توانمند، حذف یا کنارآمدن با قوانین و مقررات دست‌وپاگیر دولتی است.(کریمی  اصفهانی بی‌تا: 3)

گروهی پا را از این نیز فراتر می‌نهند و خصوصی سازی را  تعمیق بیشتری می دهند. از دیدگاه این عده خصوصی سازی مجموعه اقداماتی است که روش تبدیل موادخام به کالای مصرفی را تغییر می دهد و در اثر این فرآیند است که  اثر و کنترل دولت حذف می شود و فعالان بخش خصوصی جایگزین آن می گردند.(پیشین، 4)

به هرروی، خصوصی سازی با لحاظ جزئیات فوق صرفا واگذاری کنترل مالی موسسات در مالکیت دولت به بخش خصوصی نمی باشد بلکه می تواند واگذاری کنترل عملیاتی این موسسات به فعالان بخش خصوصی را نیز دربرگیرد.

آنچه در پی اجرای طرح‌های خصوصی‌سازی به دست می‌آید، از مرزهای اقتصاد فراتر می رود. خصوصی‌سازی  تعادل بین بازار وحکومت را تغییر می دهد. بازارگرا کردن تصمیمات اقتصادی به معنای حاکم کردن سازوکار عرضه و تقاضا در شرایط رقابتی است، که خود می تواند نه تنها  عوامل تولید و کارایی آنها را افزایش دهد بلکه به تولید بیشتر ومتنوع تر کالاها وخدمات بینجامد وحتی هزینه ها را کاهش دهد. با اتخاذ این تدابیر، در مقابل تصمیم گیری‌های دولت به عنوان کارگزار اقتصادی، بازار نقش قابل توجه تری ایفا می کند. قدرتمند تر شدن بخش خصوصی  به قدرتمند تر شدن مردم می انجامد، گویی در پی این تصمیمات بخشی از قدرت به آنان واگذار می گردد. 

بند سوم: بسترهای لازم برای خصوصی‌سازی

عقیده مبنایی در خصوصی سازی این است که  کارایی مالکیت و کنترل خصوصی از منظر تخصیص منابع به نسبت مالکیت عمومی بیشتر است. ساختارهای انگیزه‌ای متفاوتی در این دو سیستم کارایی های متفاوتی را نتیجه می‌دهد.

همان گونه که از توضیحات فوق بر می آید، فلسفه وجودی خصوصی سازی ارائه بسترهایی را در جهت بهبود شرایط و زمینه های آن طلب می‌کند که پیش از اقدامات اجرایی باید در مرکز حکومت و از جانب دولت صورت گیرد. به طور کلی می توان دو بستر را برای آن برشمرد:

1) ارائه بستر مناسب قانونگذاری: گام نخستین در اجرای طرح‌های خصوصی سازی تدوین قوانین لازم  از سوی نهادهای قانون گذار است تا با تعیین اولویتها قوانین و مقررات لازم را جهت یک اقتصاد کارآمد مبتنی بر بازار تصویب بکنند از سوی دیگر هدف کوچک شدن دولت را نیز مدنظر قرار دهند.

تغییر در قوانین، ارزیابی اثربخشی آنها در اجرا، تدوین و پیشنهاد قوانین جدید از اقداماتی که ذیل این بستر می گنجد. در این مرحله چگونگی تغییرمالکیت و گذر از بنگاهها و شرکت‌های دولتی به شرکتهایی با مالکیت مشترک و یا خصوصی مقصود است، بنابراین، تقویت حقوق مالکیت خصوصی نیز ضروری می نماید. تدوین قوانینی در موضوعات زیر لازم می‌آید:

الف ) گسترش رقابت (قانون ضد انحصار)

ب) قوانین روابط بین الملل و داخلی

ج)  نحوه بازگرداندن سود و چگونگی خارج کردن آن از کشور

د)  مالکیت خارجی سرمایه و زمین

ه)  محدودیت‌هایی در مورد استخدام و اخراج کارگران

با توجه به ماهیت فعالیتهای اقتصادی و بخش خصوصی قوانینی هم باید در جهت حفظ امنیت و سلامت اقتصاد و جلوگیری از شکاف طبقاتی و رانت‌جویی و رانت‌طلبی  تدوین و تصویب شود. موضوعات زیر مثال‌هایی از این دست می باشند:

 الف) محیط زیست

ب‌)  حمایت از حقوق شاغلان و کارگران

ج‌)   نظارت بر شرایط ایمنی کارگاه‌های تولیدی

د‌)    نظارت بر آزادی‌های فردی و سازمانی

ه‌)    آزادی ورود وخروج بازار

و‌)    قوانین و مقررات کار وبیکاری

ز‌)    قراردادها و نحوه حل و فصل دعوا

2. ارائه بستر مناسب حمایتی: توانمندی بخش خصوصی برای اجرای برنامه‌های مزبور مستلزم تشکیل و ایجاد سندیکاها و نهادها و مراکزی است تا مساعدت‌های مالی لازم را به این بخش ارائه دهد. این حمایت‌ها غالبا به دو شیوه صورت می‌گیرد:

الف) حمایت‌های مادی هدفمند و موقت که می تواند به صورت بلاعوض، معافیت‌های مالیاتی یا تخفیف مالیاتی  و وام‌های کم‌بهره صورت پذیرد.

ب) حمایت‌های غیرمادی که با تشکیل و یا اصلاح و تقویت نهادها در زمینه‌های اطلاع رسانی اعم از داخلی و بین المللی، تأمین اجتماعی و بیمه بیکاری و آموزش حرفه‌ای و تخصصی ممکن می شود. (پیشین، 9-8)

بند چهارم: روش‌های خصوصی سازی

دولت به دو شیوه کلی می‌تواند اقدام به خصوصی سازی کند:

1.  روشهایی که دولت اقدام به انتقال مالکیت می کند:

الف) عرضه سهام واحد مشمول واگذاری به عموم: در این شیوه، دولت تمام یا قسمت قابل ملاحظه ای از سهام خود را در واحدهای دولتی که مالکیت آن‌ها بعضا یا کلا به دولت اختصاص دارد، به عموم می فروشد، غالبا  از طریق بازارهای بین المللی یا بازارهای داخلی وبورس صورت می گیرد و در نتیجه آن  یک شرکت سهامی محدود به وجود می‌آید.

ب) عرضه سهام واحد مشمول واگذاری به گروه‌های خاص: در این شیوه دولت سهام خود را نه به عموم بلکه به شخص یا گروه ازپیش معین شده ای در بخش خصوصی در قالب مزایده یا مذاکره مستقیم می فروشد. این روش هنگامی توصیه می شود که شرکت دولتی عملکرد کارآمدی نداشته باشد، بورس اوراق بهادار ضعیف باشد یا درجریان نباشد. (همان، 32)

ج) فروش دارایی های واحد دولتی: دولت دارایی‌های شرکت را به طور مستقیم و بدون عرضه سهام به صورت مزایده رقابتی یا از طریق مذاکره مستقیم  به فرد یا گروه خاصی وامی گذارد. این روش برای شرکت‌هایی است که سهام آنها از لحاظ مسائل حقوقی و مالیاتی قابل واگذاری نمی‌باشد.

د) تفکیک واحد مشمول واگذاری به واحدهای کوچک‌تر: دولت شرکت را به چند قسمت تفکیک می کند و قطعات جداشده با هویتی مستقل به فروش می رسند. این روش جهت تجدید ساختار شرکت‌های دولتی قبل از خصوصی‌کردن به کار می رود.

ه) جلب مشارکت بخش خصوصی در سرمایه گذاری جدید مورد نیاز واحد دولتی: دولت برخی موارد جهت بازسازی و توسعه واحدهای خود نیاز به سرمایه گذاری جدید دارد؛ اما توان وسرمایه لازم را دراختیار ندارد، ازاین رو با افزایش نقش  بخش خصوصی از طریق سرمایه گذاری این توان را به دست می‌آورد. مشخصه این روش که امتیازی نیز برای آن به حساب می آید این است که دولت مالکیت خود را از دست نمی دهد و واحدی که ایجاد می شود، یک شرکت مختلط دولتی-خصوصی است.

و) فروش واحد دولتی به مدیران یا کارکنان واحد: در این روش، دولت سهام شرکت را به مدیران و کارکنان آن واحد می فروشد تا کنترل آن را به دست گیرند، در نتیجه این اقدام انگیزه کارکنان افزایش می یابد و می تواند بهره وری آنان را بهبود بخشد.( (کریمی  اصفهانی بی‌تا: 11)

2. روش های بدون انتقال مالکیت:

الف) عقد قرارداد واگذاری مدیریت

ب) اجاره دارایی‌ها (همان، 33)

در هر دو شیوه مالکیت در دست دولت باقی می ماند، دولت با عقد قراردادی با بخش خصوصی مدیریت تکنولوژی و مهارت این بخش را به خدمت می گیرد.

اتخاذ هر یک از این روش‌ها  به گرایشهای سیاسی دولت، بدهی‌های بین المللی دولت‌ها، سطح توسعه اقتصادی آنها و عواملی از این دست بستگی دارد.

گفتار دوم: خصوصی سازی در ایران

همانند جریان جهانی در ایران نیز برای بررسی خصوصی سازی  باید از واقعیت‌های تاریخی آغاز کرد.

بند اول: تاریخچه

 شروع برنامه های خصوصی سازی در ایران به پیاده‌سازی الگو و سیاست‌های تعدیل اقتصادی صندوق بین المللی پول وبانک جهانی در دوران سازندگی برمی گردد.

پس از انقلاب بنابر مقتضیات سیاسی بخش عظیمی از اقتصاد ایران دولتی شد. از این رو حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی و پیاده سازی الگوی خصوصی‌سازی دیکته شده از سوی سازمان‌های بین المللی برای برون رفت از بحران‌ها و دستیابی به رشد اقتصادی مناسب نخستین گام‌ها برداشته شد.

خصوصی سازی ذیل عنوان "سیاست تعدیل" از تصویب مجلس پنجم گذشت، اما به دلیل بروز مشکلات از روزهای آغازین به فراموشی سپرده شد. تا جایی که چاره ای جز تغییر و تبیین اصل 44 نبود. براین اساس، در سال 77 با تشکیل کمیته‌های کارشناسی بحث‌ها پیرامون اصل 44 آغاز شد و پس از 5 سال کار مستمر نتایج در سال 82 به صحن علنی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه و 2 سال بعد نخستین مصوبات آن ابلاغ شد. (کریمی  اصفهانی بی‌تا: 18-17)

از سوی دیگر شکست برنامه های اول و دوم توسعه در امر خصوصی سازی  دولت را واداشت که در ماه‌های آغازین برنامه سوم توسعه در جهت اجرای ماده 15 آن در سال 1380 اقدام به تأسیس سازمان خصوصی‌سازی کند. سازمان خصوصی سازی در فرآیند اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی  جانشین دولت گردید و به نیابت دولت تصدی برنامه‌های آن را عهده دارشد. این سازمان توانست تحولات چشمگیری موجب شود، به گونه ای که  در نیمه اول سال تأسیسش 201 میلیارداز دارایی های عمومی را به فروش رساند و درماههای آغازین سال بعد اقدام به فروش سهام شرکت‌های دولتی  از طریق اوراق بهادار کرد. صدور مجوز تأسیس بانک‌های خصوصی نیز خود اقدام دیگری در راستای رونق سرمایه گذاری در کشور بود.(پیشین، 3)

با این حال نتایج برنامه های اجرایی مطابق با انتظارات وخواسته‌های مدیریت کلان اقتصاد کشور پیش نمی رود و نشان از خلأهای اساسی دارد که مستلزم بازنگری‌های قابل توجه است.

بند دوم: سیاستهای اصل 44

 در بررسی خصوصی سازی در ایران باید گذری هرچند کوتاه به اصل 44 و سیاستهای کلی آن زد. بازتفسیر این اصل و تدوین سیاست‎های کلی آن در راستای سند چشم انداز بیست ساله کشور برای سال1404 بیانگر اهداف عالی برای آینده است  و از طرف دیگر چرخش رویکرد مدیریت کلان کشور به سیستم اقتصادی را نشان می‌دهد.

در ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 که از جانب رهبری صادر شده است می خوانیم، به منظور:

الف) شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی

ب‌)  گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی

ج‌)  ارتقای کارآیی بنگاههای اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری

د‌)   افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی

ه‌)   افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصادملی

و‌)   کاستن از بارمالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی

ز‌)   تشویق اقشارمردم به پس انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانواره

سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در پنج بند ارائه گردیده است:

الف) در خصوص سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی

ب) در خصوص سیاست‌های کلی بخش تعاونی

ج) در خصوص سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی

د) در خصوص سیاست‌های کلی واگذاری ودر نهایت

ه) در خصوص سیاستهای کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار

به منظور کاهش عوارض و تبعات خطرناک خصوصی‌سازی همچون کشورهای موفق در امر خصوصی سازی نظارت دولت بر این فرآیند پیش بینی شده است. قانونگذار در بند "ج" ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه و بند "ز" ماده 5 اساسنامه سازمان خصوصی سازی به این مهم اشاره کرده است.  مطابق بند "ج" ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه نظارت بر فرآیند واگذاری‌ها و ارائه گزارش‌های نظارتی هر شش ماه به رئیس جمهوری و مجلس شورای اسلامی از وظایف شورای عالی واگذاری می باشد. در بند "ز" ماده 5 اساسنامه سازمان خصوصی سازی مقرر گردیده که سازمان پس از واگذاری شرکت‌ها بر فعالیت‌ها و نحوه مدیریت آنها نظار ت داشته باشد تا از مفاد قراردادهای واگذاری تخلف نشود.

با این حال، تجربه سال‌های اولیه سند چشم انداز بیست ساله و نیز برنامه چهارم توسعه  حاکی از عدم توافق برسر اتخاذ رویکردی واحد برای تحقق اهداف سیاستهای کلی اصل 44 است. از سوی دیگر الزامی به حرکت در مسیر ترسیم شده وجود ندارد.

رویکرد فعلی در اجرای سیاست‌های اصل 44 معظوف به واگذاری مالکیت بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی است. توزیع سهام عدالت در دولت نهم نیز برآمده از چنین نگرشی است. اما واقعیت این است که تحت چنین نگرشی دو محور ارتقای فضای کسب وکار اقتصادی و ارتقای کارایی شرکت‌های دولتی در امر تولید وتجارت محقق نگردیده است. این درحالی است که یکی از راهکارهای ثمربخش خصوصی سازی انتقال مدیریت موسسات به بخش خصوصی و نه مالکیت آنهاست.

از سوی دیگر چنانچه پاره ای از واگذاریها بدون ایجاد زمینه های لازم برای ارتقای کارآیی و بهبود فضای  کسب و کار صورت گیرد، در نهایت می تواند منتهی به انتقال انحصارات دولتی به بخشهای شبه خصوصی یا مجموعه های خاص گردد که می‌تواند شرایظ اقتصادی ناکارآمدتر را رقم زند. (پیشین، 20)

مبحث دوم: هیات داوری خصوصی سازی

در بخش اول از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ17/1/79 به نام حوزه های فرابخشی، در ذیل فصل سوم تحت عنوان واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی، ماده 20 بیان می کند: «رسیدگی، اظهار نظر و اتخاذ تصمیم در مورد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از هر یک از تصمیم ها در امر واگذاری در صلاحیت هیات داوری است و این موضوع در قرارداد های تنظیمی واگذاری سهام قید می شود و به امضای طرفین قرارداد می رسد.» در واقع، این مرجع نهاد داوری است که به موجب این قانون در  قراردادهای راجع به واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی پیش بینی و ذکر آن لازم دانسته شده، اما ضمانت اجرایی برای عدم ذکر این نهاد داوری در قراردادهای مربوطه بیان نشده است. آیا در صورت عدم پیش بینی این بند در قرارداد آن را مفروض دانسته و لازم الاجرا تلقی می کنیم؟ هر چند به نظر می رسد امکان شرط خلاف این امر وجود ندارد، ولی در صورت قیدچنین شرطی، آیا این شرط باطل است؟ آیا پیش بینی نکردن این نهاد یا شرط خلاف آن می تواند به صحت قرارداد لطمه بزند؟ با توجه به اهمیت موضوع و نص قانون باید گفت شرط خلاف باطل است و عدم ذکر چنین شرطی به معنای مفروض دانستن این امر است.  هر چند تحقق این امور به دلیل دقت وحساسیت امر و حضور دولت به عنوان احد طرفین در انعقاد عقد در عمل بعید به نظر می رسند، لااقل از جمله مواردی اند که می توانند مشمول ماده 24 واقع گردند. بنا بر ماده 24 قانون برنامه سوم توسعه، دولت مکلف است مسولیت مدنی و جزایی و ضررو زیان ناشی از جرم مسیولان و مجریان امر واگذاری را در مورد خطاهای غیرعمدی شان به هزینه خود بیمه نماید. قید نکردن نهاد داوری و ایراد خسارت در قرارداد می تواند در زمره این گونه خطاها باشد.

در ماده 21 آمده است: «نحوه تشکیل جلسات هیات و چگونگی اتخاذ تصمیم آن بر اساس آیین نامه ای است که به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.» بنابراین قوه مقننه به وضع این نهاد اکتفا کرده و  چگونگی آن را به هیات وزیران واگذار کرده است. در ماده 10 آیین نامه هیات وزیران نیز ، نحوه طرح ادعا یا شکایت، آیین داوری و چگونگی رسیدگی به ادله به دستورالعمل داخلی هیات سپرده شده است که باید مطابق با اصول اساسی قانون آیین دادرسی مدنی فرصت کافی برای دفاع و رسیدگی مناسب به ادله طرفین را فراهم آورد.

 این امر که هیات وزیران وظیفه تقنینی محوله قوه مقننه به خود را بر عهده نهاد مربوطه نهاده است آن هم در مورد چنین موضوع مهمی در خور تامل است.

بند اول: صلاحیت هیات

چنان که گفته شد؛ این هیات تنها برای رسیدگی به شکایات و اختلافات در زمینه واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی مطرح از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی صلاحیت دارد. ( ماده 1 آیین نامه اجرایی نحوه تشکیل جلسات و چگونگی اتخاذ تصمیمات هیات داوری موضوع ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه) این اشخاص اعم از اشخاص بخش خصوصی و یا عمومی هستند.(بند د ماده 2 آیین نامه اجرایی)

قرارداد واگذاری دو شکل دارد: 

1. قرارداد واگذاری مالکیت اعم از اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، حق تقدم سهام و سهم الشرکه، حقوق مالکانه و اموال.

2. قرارداد واگذاری مدیریت اعم از اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت.(بند ج ماده 2 آیین نامه اجرایی)

اختلافات  در این زمینه را قانونگذار به تفکیک برشمرده است:

1. انعقاد قرارداد واگذاری

2. تفسیر این قرارداد

3. اجرای قرارداد(بند ب ماده 2 آیین نامه اجرایی)

بند دوم: ارکان هیات داوری

ماده 21 قانون برنامه سوم توسعه اعضای هیات داوری را چنین بر می شمرد:

1. رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران

2. رییس اتاق تعاون

3. پنج نفر از متخصصان امور اقتصادی، مالی، بازرگانی، فنی و حقوقی به پیشنهاد مشترک وزیر امور اقتصاد و دارایی، وزیر دارایی، رییس سازمان برنامه و بودجه و تصویب هیات وزیران

این پنج نفر به مدت شش سال تصدی می یابند. به علاوه، اعضای هیات در اولین جلسه که دو هفته پس از ابلاغ احکام انتصاب اعضا تشکیل می گردد، از میان خود یک نفر را به عنوان رییس و یک نفر را  به عنوان دبیر و سخنگو معرفی می نمایند.(م4 آ.ا.)

از این ماده می توان دریافت که عضویت در هیات داوری برای روسای اتاق های بازرگانی و تعاون به مناسبت سمت آنهاست. در نتیجه در صورت تغییر افراد در کمتر از شش سال در سمت اصلی، در هیات داوری نیز این جایگزینی صورت می گیرد و در صورت تمدید مدت انتصاب آنان برای بیش از این مدت، عضویت در هیات داوری نیز خود به خود تمدید می گردد. در مورد متخصصین از آنجایی که منعی برای تمدید مدت تصدی شان در نظر گرفته نشده این امکان همواره میسر به نظر می رسد.

قانونگذار با پیش بینی متخصص حقوقی،  سعی در ایجاد اعتبار قضایی برای این نهاد داشته است. با این حال بهتر بود ویژگی های این متخصص را مشخص می کرد. از جمله قاضی بودن این فرد در مقام هیات قضایی ضروری می نماید. لزوم حضور سایر متخصصین مذکور بر اساس اهمیت اختلافات در سطح اقتصاد ملی منطقی است. به علاوه، با توجه به این امر که همه اعضای هیات داوری از دولت یا منتخبین دولت هستند، امکان جانب داری این افراد در تامین منافع دولت را مساله ای قابل بررسی باید در نظر گرفت. 

بند سوم: ساختار اداری هیات

«جلسات هيات در وزارت دادگستري تشكيل مي شود و دبيرخانه آن نيز در وزارتخانه ياد شده مستقر است. هيات مي تواند نيروي كارشناسي و اداري مورد نياز خود را متناسب با حجم كار جذب نمايد.  بودجه مورد نياز دبیرخانه هيات همه ساله توسط وزير دادگستري پيشنهاد و در لوايح بودجه ساليانه كل كشور وزارت دادگستری منظور مي گردد.

 تبصره – تشكيلات دبيرخانه هيات توسط هيات پيشنهاد و پس از اخذ نظر وزير دادگستري به تصويب هيات وزيران مي رسد.» (ماده 6آ.ا)

 در اوراق ابلاغ و دادنامه ها نیز با عبارت «وزارت دادگستری، معاونت حقوقی و امور مجلس» تاکید شده محل تشکیل هیات داوری در وزارت دادگستری است و این سوال را مطرح می کند که آیا معاونت حقوقی و امور مجلس نظارتی بر آن دارد ؟

 

بند چهارم: طرفین دعوا در هیات داوری

اساسنامه ی سازمان خصوصی سازی واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی را بر عهده سازمان خصوصی سازی قرار داده است. به موجب ماده19 این اساسنامه، رییس کل سازمان به عنوان نماینده قانونی سازمان - که  تامین کننده منافع دولت است – و با داشتن حق توکیل برای دفاع از حقوق سازمان باید در تمام مراجع اداری و قضایی به طرح یا تعقیب دعاوی حقوقی ، کیفری و اداری و دفاع از این دعاوی اقدام نماید. رییس کل که معاون امور اقتصاد و دارایی و بالاترین مقام اجرایی سازمان است(م18 اساسنامه)، می تواند پس از اخذ نظر هیات عامل که خود نیز از اعضای آن می باشد و با رعایت اصل 139 قانون اساسی نسبت به ارجاع موارد به داوری نیز اقدام نماید. از طرفی سازمان خصوصی سازی به عنوان شرکت دولتی می تواند نماینده معرفی کند.(م11آ.ا ) رویه نشان می دهد این معاونت حقوقی سازمان خصوصی سازی است که به عنوان نماینده حقوقی طرف دعوا قرار می گیرد. 

در مقابل، اشخاص حقیقی و یا حقوقی قرار می گیرند که طرف قرارداد با سازمان خصوصی سازی در امر واگذاری و مدیریت شرکت های دولتی  یا ذینفع در تصمیمات مربوط به این امر، واقع شده اند.  

بند پنجم: نحوه تشکیل جلسات هیات

«جلسات هیات با دعوت کتبی رییس هیات برگزار می شود و در ماه حداقل یک جلسه برگزار خواهد شد. تعداد جلسات بسته به نظر رییس و هم چنین تعداد شکایات مطروحه قابل افزایش است. دعوتنامه که باید متضمن دستور جلسه باشد باید لااقل یک هفته قبل از تشکیل جلسه برای اعضا ارسال گردد.» (م5آ.ا) بنابر نص صریح ماده حتی اگر رسیدگی در جزیان نباشد هیات در ماه یک جلسه برگزار خواهد کرد.

ماده 7 آیین نامه اجرایی، ماده 22 قانون برنامه توسعه را تکرار و به روشنی بیان می کند: «جلسات هيات با حضور حداقل پنج نفر از اعضاء رسميت مي يابد و تصميمات آن با راي اكثريت اعضاء اعتبار دارد. براي هر جلسه صورتجلسه اي تنظيم و نظر اقليت نيز بايد در آن درج و به امضاء برسد.» بنابر عموم ماده این جلسات اعم از جلسات داخلی هیات و جلسات رسیدگی است.

 به علاوه، «خلاصه مذاكرات جلسات ٬ قرارها ٬ دستورها ٬ نظرات و تصميمات هيات در صورت جلسات درج و به امضاء اعضاء مي رسد.»(م15آ.ا)

 

بند ششم: نحوه  و مدت رسیدگی

نحوه اقامه دعوا، تعیین طرفین و خواسته در این هیات مطابق دادگاه عمومی حقوقی است و  طرفین می توانند وکیل داشته باشند و دستگاههای دولتی می توانند نماینده حقوقی معرفی کنند. باید دقت داشت هیات فقط در صورت لزوم طرفین اختلاف را برای رسیدگی حضوری دعوت می نماید(م11آ.ا) و تشخیص این لزوم نیز بنا بر مفهوم این ماده برعهده همین هیات است. البته رویه بر این قرار است که ابتدا تبادل لوایح صورت می گیرد. بدین صورت که به خوانده با ابلاغ دادخواست  به خواهان مهلتی ده روزه برای پاسخگویی داده می شود و سپس طرفین برای رسیدگی حضوری با قید جهت اداء توضیحات ضروری و دفاع مقتضی در مورد دادخواست تقدیمی، مطابق مقررات عمومی دعوت می شوند.

«با وجود احراز اطلاع از وقت حضور در جلسه رسيدگي ، عدم حضور طرفين دعوي يا اختلاف ٬ وكيل قانوني آنان يا نماينده قضايي معرفي شده ٬ مانع رسيدگي ٬ اظهار نظر ٬ اتخاذ تصميم و صدور رأي نيست. چنانچه هر يك از طرفين يا نماينده قانوني يا قائم مقام آنان در جلسه حضور نيابند ٬ هيات ميتواند دعوت را تكرار نمايد و در صورت عدم حضور طرفين دعوي يا اختلاف ٬ رسيدگي را ادامه دهد.»(م12آ.ا) مستنبط از مفهوم ماده اجباری در تکرار دعوت برای حضور در جلسه طرفین یا احد طرفین غایب دعوی و رسیدگی و اتخاذ تصمیم در مورد دعوی وجود ندارد؛ مگر احراز گردد که وقت رسیدگی به اطلاع ایشان نرسیده است.

«هيات در صورت لزوم می تواند نسبت به انجام تحقیقات محلی، علمی، فنی، مالی، بررسی محل، ترجمه اسناد و اوراق، کارشناسی یا دریافت اطلاعات از مطلعین و نظایر این اقدام نماید.»(م13آ.ا) بدیهی است که در موارد سکوت و اجمال قوانین مرتبط با آیین دادرسی، قانون آیین دادرسی مدنی حکم فرما ولازم الاجراست. پس این امور مطابق با این قانون صورت می گیرد.

مطابق ماده 14 آیین نامه مذکور هیات چهار ماه برای رسیدگی و داوری در امر ارجاع شده فرصت دارد. امکان تمدید مهلت داوری منوط به گزارش توجیهی هیات و صرفا برای یک بار و به همان میزان مقدور است. هر چند این ماده مشخص نکرده است که گزارش توجیهی به چه کسی باید ارایه شود. به نظر می رسد مخاطب گزارش طرفین دعوی هستند.

 

 

بند هفتم: آراء هیات

با توجه به رویه باید گفت؛ رای هیات داوری با تاکید بر این امر که دادنامه حاصل نظر اکثریت است و به امضای همه اعضا رسیده از همان قواعد عمومی قانون آیین دادرسی مدنی پیروی می کند. چنانکه در مواد 16 و 17 آیین نامه مورد بحث آمده است: «در مقدمه رأي داوري خلاصه موضوع ٬ ادعاها ٬ مدافعات ٬ دلايل هر يك از طرفين و رسيدگي هاي انجام شده درج مي شود. رأي داوري به طرفين ابلاغ و يك نسخه از آن جهت اطلاع براي رييس هيات ارسال مي گردد..» «آراء هيات بايد مستدل و مستند به قوانين موجد حق و اصول علمي و حقوقي باشد.»

بند هشتم: سازش

در ماده18 آیین نامه این مرجع قانونی امکان سازش نیز پیش بینی و دو طریق برای آن در نظر گرفته شده است:

  1. طرفین اختیار مصالحه را به هیات واگذار کنند و هیات خود بر مبنای مصالحه رای صادر نماید.
  2. طرفین در حدود قوانین موجد حق سازش کرده و نتیجه را به هیات اعلام نمایند و هیات بر این اساس رای صادر کند. 

با توجه به این ماده امکان اعتراض به رای مبنی بر سازش در هر دو مورد منتفی است و چنین رایی قطعی و لازم الاجراست.

بند نهم: ابلاغ

«ابلاغ دعوت نامه ها ٬ نظرات ٬ تصميمات و آراء هيات از طريق پست سفارشي يا ترتيب ديگري كه مقتضي باشد و ايجاد قطع به وقوع ابلاغ نمايد ٬ توسط دبيرخانه هيات صورت مي گيرد.»(م19آ.ا.) در عمل وقت رسیدگی به امضای رییس هیات و دادنامه به امضای سرپرست دبیرخانه می رسد و سپس ابلاغ از طرق مذکور و بدیهی است که مطابق قواعد قانون آیین دادرسی مدنی صورت می گیرد.

بند دهم: اجرای رای

آرای هیات ده روز پس از ابلاغ و در صورت عدم اعتراض به آن قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.(م20 و 23آ.ا)

«پس از ابلاغ رأي و قطعيت آن در صورتي كه محكوم عليه در مقام اجراي رأي برنيايد ٬ ذينفع طبق مقررات باب داوري قانون آيين دادرسي دادگاه هاي عمومي و انقلاب در امور مدني ٬ مي تواند از دادگستري تقاضاي اجراي رأي نمايد.» «در صورت خودداري هر يك از كاركنان دستگاه هاي دولتي از اجراي آراء هيات ٬ رييس هيات موضوع را به وزير يا بالاترين مقام دستگاه متبوع وي اعلام مي نمايد. مستنكف طبق مقررات انضباطي تعقيب و مجازات خواهد شد.»(م21و22آ.ا.)

بند نهم: اعتراض به رای

به موجب ماده 23 قانون برنامه سوم توسعه و مواد 23 و24 آیین نامه اجرایی، در صورت وجود عذر موجه می توان پس از ده روز نیز اعتراض از رای به عمل آورد. در هر حال رسیدگی به اعتراض خارج از نوبت صورت می گیرد. جهات عذر موجه نیز همان جهات ماده 306 ق.آ.د.م است.(تبصره ماده23آ.ا)

مرجع رسیدگی به اعتراض یکی از شعب دادگاه عمومی است که رییس قوه قضاییه تعیین می کند. اکنون شعبه 19 دادگاه عمومی حقوقی مجتمع قضایی شهید بهشتی تهران مسیول رسیدگی به این اعتراضات است. رای این دادگاه قطعی و لازم الاجراست.

در این مرحله، تجدیدنظرخواه با عنوان خواهان و تجدیدنظر خوانده با عنوان خوانده طرف دعوی واقع می شوند. ابلاغ در این دادگاه هم چون ابلاغ سایر دعاوی حقوقی توسط مامور ابلاغ  در چهارچوب مقررات قانون آیین دادرسی مدنی انجام می شود.

چنان که پیش از این نیز گفته شد؛ در رویه ،به طور کلی، در اموری که در این آیین نامه و برنامه سوم توسعه تصریحی وجود ندارد یا جزییات و چگونگی آن مجهول مانده به موجب اصول کلی حوقی و رویه هیات داوری، مطابق قانون آیین دادرسی مدنی اقدام می گردد.

 

منابع:

1.کریمی اصفهانی، خدیجه (بی‌تا)، "خصوصی سازی"، پایگاه نشر رمقالات حقوقی حق گستر.

2. میرزاده، اکبر، شهبازی، محمد، جواهری کامل، مهدی(1388)، "نگاهی به فلسفه و روندهای جهانی خصوصی سازی"، تدبیر، شماره 209، پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی.

3. Guriev, Sergei, Megginson, William (2005), Privatization: What Have We Learned? St Petersberg, ANCDE conference.   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  • منبع : www.datikan.com
  • بازدید : 727
کد امنیتی * CAPTCHA reload_32