معرفی سازمان بازرسی کل کشور (با تأکید بر قانون تشکیل 15/7/1393) (قسمت اول)
با توجه به جایگاه حساس و مهمی که سازمان بازرسی کل کشور دارد، شناخت کامل و جامع در مورد آن از ضروریات است. چرا که آگاهی تک تک افراد جامعه از جایگاه ویژه آن و همچنین نقشی بسیار مهمی که در اعتلای سطح جامعه دارد، مستقیما در بهبود ساختار و عملکرد آن تاثیر بسزایی خواهد داشت. در این بحث که در قالب چهار یادداشت ارائه می شود، به معرفی کامل سازمان بازرسی کل کشور خواهیم پرداخت. نخست به نقش نظارتی و ضرورت تشکیل سازمان بازرسی کشور می پردازیم.
نظارت یکی از کلیدی ترین مؤلفه های حقوق عمومی مدرن است. دستیابی به حکومت قانون و حقوق و آزادی های شهروندی، غایات حقوق عمومی مدرن اند. از این رو نظارت عنصر میانجی ای است که در جهت دستیابی به این دو هدف عمل می نماید. درواقع، با شناسایی امکان نظارت مردم بر حکومت و نیز نظارت بخش های حکومت بر یکدیگر بستر مراقبت و تحدید مهیا می گردد. به عبارتی نهاد های جامعۀ مدنی از جمله تشکل ها و نهاد های عمومی و مردمی تصدی مراقبت از رفتار قانونمند حکومت را مورد مراقبت قرار می دهند و از سوی دیگر با تفکیک حقوقی و نهادیِ حوزه های ساختار قدرت، این امکان فراهم می گردد تا دستگاه های رقیب در بدنۀ حاکمیت با دست اندازی به حکومت قانون، تحدید گستره های قدرت را میسر نمایند. بنابراین به نظر می رسد که مقولۀ نظارت واجد دو وجه اساسی مراقبت مردمی و تحدید درون ساختاری است.
سازمان بازرسی کل کشور نهادی نظارتی است که هر دو کیفیت نظارتی پیش گفته را دارا است. بدین معنا که هم می توان آن را به مثابه نهادی درون ساختار حکومت در نظر گرفت و هم این ظرفیت را دارد تا به عنوان نهادی متعلق به جامعۀ مدنی بشمار آید. در سال 1315ه.ش "دفتر بازرسی کل کشور" بنیان گذاشته شد که به ریاست وزیر دادگستری اداره می گردید. در سال 1347ه.ش نیز مصوبۀ مجلس ملی، امر بازرسی را مستقیماً به حوزۀ شاهنشاهی وارد نمود و وظایف ادارۀ کل بازرسی کل کشور به دستگاهی به نام "سازمان بازرسی شاهنشاهی" محول گردید که با نظارت مستقیم شاه اداری می گردید. اما پس از شکل گیری نظام جمهوری اسلامی ایران خبرگان قانون اساسی بر آن شدند تا در قالب اصل 147 قانون اساسی وظیفۀ نظارت بر «حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری» را به سازمانی با نام "سازمان بازرسی کل کشور" محول نمایند. قانون عادی تشکیل این سازمان در سال 1360 به تصویب مجلس شورا رسید و در سه نوبت در سال های 1375، 1387 و 1393 اصلاح شد.
1. ضرورت تشکیل سازمان
درباب ضرورت نظارت در مدخل بحث حاضر چند کلامی به زبان رفت. اما دربارۀ ضرورت تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در خلال متون قانونی، بارقه هایی از توجیه چراییِ تشکیل این نهاد به چشم می خورد. همانطور که اشاره شد قانونگذار اساسی در مورد ضرورت تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به دو مقولۀ «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین» در گسترۀ "دستگاه های اداری" اشاره می نماید. دستگاه های اداری، اصطلاحی راهگشا در ادبیات حقوق عمومی ایران است. چرا که با کاربست وصف "اداری" این امکان فراهم می آید تا هر دستگاهی را فارغ از ساختار آن و با تکیه بر کارکرد اداری ای که ارائه می نماید، وارد چتر نظارتی سازمان بازرسی کل کشور نماییم. همچنین قانونگذار عادی با توسل به ظرفیت مذکور، دنبالۀ موسع اصل 147 را مبتنی بر همین نگرش کارکردی تنظیم نموده است. این درحالی است که در جای جای متون قانونی نظام حقوقی ایران شاهد سیطرۀ رهیافت ساختاری هستیم و این چالش، ظرفیت های لازم به منظور اعمال گستردۀ صلاحیت های نظارتی را سلب می نماید، به عنوان مثال، گسترۀ صلاحیت دیوان عدالت اداری از جمله چالش های سیطرۀ رهیافت ساختارگرا است. از این رو به نظر می آید که هر کجا دستگاهی با ماهیت اداری وجود داشته باشد، آنجا گسترۀ نظارت سازمان بازرسی کل کشور است. گرچه ناگفته نماند که امکانات گستردۀ سیاسی، اقتصادی و انسانی، دستگاه های اداری را به سفینه هایی عظیم و قدرتمند مبّدل نموده است. این عظمت و قدرت سیاسی، اقتصادی و انسانی چنین رهیافت کارکردی ای را می طلبد. رهیافتی که امکان نظارت مویرگی و خزنده بر تمامی ابعاد نظام اداری کشور را فراهم می آورد.
فارغ از گسترۀ نهادیِ نظارت سازمان بازرسی کل کشور، گسترۀ موضوعیِ آن نیز محل بحث است. قانونگذار اساسی دو مقولۀ "حسن جریان امور" و "اجرای صحیح قوانین" را به عنوان موضوع صلاحیت نظارت سازمان بازرسی کل کشور مورد شناسایی قرار داده است. مسألۀ موجود می تواند این باشد که تفاوت حسن جریان امور با اجرای صحیح قوانین در چیست؟ آیا حسن جریان امور بیانی دیگر از اجرای صحیح قوانین است؟ در درجۀ اول به نظر می رسد که بتوان حسن جریان امور را با اجرای صحیح قوانین، اینهمان انگاشت. چراکه خِرَد قانونگذار مانع از بکارگیری عبارات زائد در متون قانونی است و همچنین فهم عرفی حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین نیز یکسان نیست. از این رو، با کاربست ادبیات حقوق عمومی نوبن و ورود به مفهوم «عدالت رویه ای» می توان پاسخ لازم به پرسش مذکور را استخراج نمود. عدالت رویه ای مقوله ای است که سوای از متون متصلب قانونی مورد شناسایی قرار می گیرد. عدالت رویه ای یا همان اصول رویه ای، قانون نیست. بلکه اصول رویه ای شیوۀ مطلوب تفسیر و اعمال قوانین اند. درواقع، هنگامی که مقام عمومی به اخذ تصمیم و اقدام خاصی مبادرت می ورزد، نمی تواند به هر شیوه ای که اراده نماید متون قانونی را تفسیر نماید. بلکه می بایست با عطف توجه به اصولی از قبیل "ترجیح منافع عمومی"، "تناسب" و "عقلایی بودن" دست به اتخاذ تصمیم و اقدام اداری ببرد. سوای از موارد مربوط به ماهیت تصمیم، حوزه های دیگری نیز وجود دارد که از بیرون، تصمیم اداری را تحت الشعاع خود قرار می دهد. مانند اینکه در جریان تصمیم سازی، دفاعیات شهروندان باید نزد مقام عمومی مورد استماع قرار گیرد. اینکه مقام عمومی در تصمیم گیری های خود اصل برابری میان شهروندان را رعایت نماید. مقام عمومی باید تصمیم خود را به اطلاع شهروند ذی نفع برساند، در جریان تصمیم گیری مواعد قانونی و تشریفات مؤثر را رعایت نماید و مسائلی از این دست که در جریان تصمیم گیری شکل می گیرد و در جریان تصمیم گیری نیز باید توسط مقام عمومی رعایت گردد. درواقع عدالت رویه ای بُعد ماهوی تصمیمات اداری است و متون قانونی نیز بعد شکلی آن را تشکیل می دهد. بنابراین به نظر می رسد قانونگذار برآن بوده تا با کاربست اصطلاح حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین هر دو بعد ماهوی و شکلی تصمیم سازی اداری را تأمین نماید.
مباحث پیش گفته نشان از آن دارد که دستگاه های اداری نهاد هایی تصمیم سازند و در مواجهۀ مستقیم با شهروندان فعالیت می نمایند. همچنین این مواجهه در سطحی گسترده اتفاق می افتد و از آنجایی که تصمیمات و اقدامات این دستگاه ها باید در چارچوب قانون و بر اساس اصول رویه ای اتخاذ گردند، وجود نهادی نظارتی مانند سازمان بازرسی کل کشور الزامی است. اما این نهاد باید واجد ویژگی های ساختاری و کارکردی ای باشد. ویژگی های ساختاری و کارکردی ای که پاسخ گوی گستردگی و قدرت مندی دستگاه های اداری است. درواقع نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در این دستگاه های گسترده و قدرتمند، ویژگی هایی را به منظور تجهیز سازگار و سازوار نهاد بازرسی کل کشور ضروری می نماید.
منابع:
اصل 147 قانون اساسی و مواد قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اصلاحیۀ 15/7/1393