چرا بايد از حضور حقوقدان در شوراي شهر دفاع كرد
داتیکان_جواد کریمی: زمانی که از حقوق سخن میگوییم؛ تمامی توجهها نسبت به وکلا، قضات و سردفتران جلب میشود. اما این تصوری ناقص از فعالیتهای حقوقی است. وضع قوانین و مقررات (قانونگذاری توسط مجالس و شوراها)، اَعمال مقامات اداری (تصمیمها و اقدامهای اداری) و فعالیت مراجع نظارتی ( نظارت) نیز از جمله فعالیتهای حقوقی است. منظور از فعالیت حقوقی، عملی است که با دو مولفۀ "قوانین و مقررات" و "وقایع و اتفاقات بیرونی" شکل میگیرد. شخصی که به فعالیت حقوقی مبادرت دارد؛ قوانین و مقررات را تفسیر میکند و وقایع و اتفاقات را تجزیه و تحلیل میکند. از قِبَلِ این تفسیر و تجزیه و تحلیل و انطباق دادن قوانین و مقررات با وقایع و اتفاقات بیرونی، حکم مورد نظر را استخراج میکند. نزد حقوقدانان این عمل به "تطبیق جهات حکمی با جهات موضوعی" مشهور است. پرسشی که مطرح میشود این است که آیا انجام این عمل ضرورتاً نیازمند "دانش حقوقی" است یا هر فردی میتواند این کار را انجام دهد؟ همچنین، به نحو خاص در مورد شوراهای شهر که هم جنبۀ مقرراتگذاری، تصمیمگیری و نیز نظارتی دارد؛ آیا حقوقدان بودن اعضا یا به بیان بهتر، داشتن دانشِ حقوقی برای آنها ضروری است؟
تفکیک سهگانۀ قضایی، شبه قضایی و غیر قضایی
در هر نظام حقوقی با سه سازوکار مواجهیم؛ سازوکارهای قضایی، شبه قضایی و غیر قضایی. درواقع، وقتی میگوییم سازوکار قضایی؛ منظورمان قضات دادگاههای دادگستری اند. دادگاههایی که به دعاوی مدنی و کیفری رسیدگی میکنند و از اصول خاص آیین دادرسی پیروی میکنند؛ مانند آیین دادرسی مدنی و آیین دادرسی کیفری. اساساً قضات دادگاههای دادگستری، از نظر حرفهای با وصف قضایی شناخته میشوند و دانش حقوق، یکی از ویژگیهای اساسی آنها است. درواقع یک قاضی دادگستری ضرورتاً باید دارای دانش قضایی ویا همان دانش حقوقی باشد. اما درمورد نهادهای شبه قضایی و غیر قضایی مسأله به نحو دیگری است. مراجع شبه قضایی، نهادهایی هستند که دارای کارکرد قضایی اند اما ذیل ساختار قوۀ قضائیه قرار نمیگیرند. یعنی، دادرس این مراجع، عملی را انجام میدهد که کاملا شبیه به عمل قاضی است اما خودش قاضی نیست و منتسب به قوۀ قضائیه هم نیست. مانند هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری که کاملا شبیه دادگاهها عمل میکنند؛ اما، دادرس آنها قاضی نیست بلکه کارمند است. ذیل ساختار قوۀ قضائیه نیست و در ساختار قوۀ مجریه قرار دارد. همچنین، تنها صلاحیت رسیدگی به تخلفات کارمندان اداری را دارد. دادرسان چنین نهادهایی نیازمند دانش قضایی نیستند اما در برخی از آنها حضور یک قاضی یا کارشناس حقوق الزامی است. یعنی در کنار دادرس که کارمند به شمار میآید، یک قاضی یا کارشناس حقوق هم حضور دارد که در مشورتدهی و انشای رأی به دادرس کمک میکند. اما مراجع غیرقضایی نیز به طور خاص در نهاد "داوری" ظهور و بروز مییابد. داوری و یا همان مراجع غیرقضایی از کمترین محدودیتهای مراجع قضایی و شبه قضایی نیز مصون اند. داور شخصی است که با رضایت طرفین انتخاب میشود و تنها با رعایت قواعد معدودی، به اختلافات طرفین دعوا رسیدگی میکند. اهمیتی ندارد که داور مورد توافق طرفین، واجد دانش حقوق باشد. داور ذیل هیچ ساختاری قرار نمیگیرد و به هیچ نهاد قضایی یا دولتی وابسته نیست.
درمورد شوراهای اسلامی شهر و روستا نیز چنین وضعیتی قابل دریافت است. در درون ساختار شوراهای شهر و روستا و بیرون از آن ما با دو وضعیت نظارتی و رسیدگی مواجه ایم. یکی اینکه شوراهای اسلامی شهر و روستا از درون، اعضا و فعالیتهای خود را مورد نظارت و رسیدگی قرار میدهند و از طرف دیگر دارای صلاحیت نظارت و رسیدگی شهرداری و فعالیتهای آن هستند. در آییننامۀ داخلی شورای شهر آمده است که:
"تشخيص موجه بودن غيبت و تأخير و تعجيل درجلسات شورا برعهده شورا و در جلسات كميسيونها با تصويب كميسيون ميباشد" (تبصره 1 مادۀ 16).
"اخطار راجع به منافی بودن طرحها و پيشنهادها با قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، مقررات جاری و يا آيين نامه داخلی شورا براظهارات ديگر مقدم است." (ماده 23)
"در صورت توهين به اشخاص حقيقی و يا حقوقی، در همان جلسه يا در جلسه بعد, با تشخيص هيات رييسه به آنها اجازه نطق دردفاع از خود داده خواهد شد." (ماده 24)
"نحوه اداره جلسات, رأی گيری و بررسی پيشنهادهای واصل شده براساس دستور العملی است که به تصويب شورای عالی استانها می رسد." (ماده 25).
این موارد نشانگر آن است که شوراهای شهر و روستا در درون ساختار خود با کارکردهایی مواجه اند که کاملاً از ماهیت مطابقت جهات حکمی بر جهات موضوعی برخوردار است. درواقع شاهد آن هستیم که در بسیاری از موارد، اعضای شورا در مقام نظارت و رسیدگی رفتار اعضای شورا و همچنین فعالیتهای شورا قرار دارند. اما این مسأله در مورد کارکرد برونساختاری شوراهای شهر و روستا نیز صادق است.
شوراهای شهر و روستا صلاحیت نظارت بر دهیاریها و شهرداریها را دارند. نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرحهای مصوب در امور شهرداری و سایر سازمانهای خدماتی؛ نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمايه و دارايي هاي نقدي، جنسي و اموال منقول و غير منقول شهرداري وهمچنين نظارت بر حساب در آمد و هزينه آنها؛ نظارت بر حسن جريان دعاوي مربوط به شهرداري؛ نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر، نظارت بر امور تماشاخانه ها ، سينماها و ديگر اماكن عمومي ،كه توسط بخش خصوصي ،تعاوني و يا دولتي اداره مي شود با وضع وتدوين مقررات خاص براي حسن ترتيب ،نظافت وبهداشت اين قبيل موسسات برطبق پيشنهاد شهرداري واتخاذ تدابير احتياطي جهت جلوگيري از خطر آتش سوزي ومانند آن؛ تصويب مقررات لازم جهت اراضي غير محصور شهري از نظر بهداشت و آسايش عمومي و عمران و زيبايي شهر؛ نظارت بر ايجاد گورستان، غسالخانه و تهيه وسايل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر؛ وضع مقررات و نظارت بر حفر مجاري و مسيرهاي تاسيسات شهري؛ نظارت بر اجراي طرح هاي مربوط به ايجاد و توسعه معابر، خيابان ها، ميادين و فضاهاي سبز و تاسيسات عمومي شهر بر طبق مقررات موضوعه و ... از جمله مواردی اند که کارکرد نظارتی را برای شورای شهر در نظر میگیرند. نظارت به این معنا است که یک مقام یا نهاد به عنوان ناظر، عملکرد مقام یا نهاد دیگر از از نظر انحراف از قوانین و مقررات مورد بررسی قرار میدهد. با توجه به اینکه مطابقت قوانین و مقررات با عملکرد یک نهاد یا مقام، ماهیت نظارت است؛ شوراها نیز از این بابت دارای فعالیتی حقوقی هستند.
تفکیک محتوای قواعد از شکل آن
دیگر فعالیت حقوقی که میتوان دربارۀ آن سخن گفت؛ ایجاد قواعد حقوقی است که به طور خاص تحت عنوان قانونگذاری شناخته میشود. البته این قانونگذاری در معنایی عام بکار میرود؛ ایجاد قوانین عادی و مقررات (آییننامهها و تصویبنامهها). تصویب آییننامهها و مصوبات توسط شوراها نیز یک سازوکار قانونگذاری است. در یک سازوکار قانونگذاری، قانونگذار باید با شناختی کافی از موضوعات و قوانین و مقررات مافوق دست به ایجاد قوانین و مقررات ببرد. مانند مجلس شورای اسلامی که در تصویب قوانین عادی باید قوانین اساسی را مراعات نماید. شوراها نیز از چنین وضعیتی برخوردار اند. به موجب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهاي اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375، درمورد صلاحیت تقنینی شوراها عبارت اند از:
تصويب آيين نامه هاي پيشنهادي شهرداري پس از رسيدگي به آنها با رعايت دستور العمل هاي وزارت كشور، تصويب بودجه؛ اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و موسسات وشركت هاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين نامه مالي شهرداري ها و همچنين تصويب بودجه شوراي شهر؛ تصويب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خريد ، فروش ، مقاطعه ، اجاره و استيجاره كه به نام شهر و شهرداري صورت مي پذيرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعايت مقررات آيين نامه مالي و معاملات شهرداري؛ تصويب اساسنامه موسسات و شركت هاي وابسته به شهرداري با تاييد و موافقت وزارت كشور؛ تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظرگرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود و ... .
در تصویب چنین مواردی باید دو حوزه را از هم تفکیک کرد. یک وجه، وجه محتوایی قواعد است و وجه دیگر، وجه شکلی است. وجه محتوایی یک قاعدۀ حقوقی، همان موضوع و حکمی است که قانونگذار ایجاد کرده است. برای مثال مادۀ 515 قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) میگوید: "هرکس به جان رهبر و هر یک از روسای قوای سه گانه و مراجع بزرگ تقليد، سوء قصد نماید چنانچه محارب شناخته نشود به حبس از سه تا ده سال محکوم خواهد شد." درواقع موضوع این قاعدۀ حقوقی مربوط به سوء قصد به جان مقامات عالی رتبۀ سیاسی و مذهبی است و حکم آن نیز حبس است. این بعدِ موضوعی و حکمی، محتوای این قاعده را تشکیل میدهد. اما بعد شکلی این قاعده، ساختار و ویژگیهای محجض آن را در بر میگیرد. مثل اینکه قانونگذار از واژۀ هرکس استفاده کرده است. واژۀ هرکس حامل یکی از این ویژگیهای شکلی است که تحت عنوان "عام الشمول بودن" قاعدۀ حقوقی شناخته میشود. یا برای مثال میتوان از "کلی" بودن این قاعده سخن گفت؛ یعنی، تمامی مواردی که این عمل سوء قصد در واقعیت اتفاق بیفتد، مشموب این قاعده است. یک حقوقدان با توجه به این ویژگیهای شکلی و با ابزارهای تفسیری، قواعد حقوقی را ایجاد، تفسیر و اعمال میکند. بنابراین، تصویب آییننامهها و دستورالعملها در شورای شهر جدای از جنبۀ محتوایی و تخصصی که دارد نوعی فعالیت و سازوکار حقوقی است.
قوانین و مقررات مربوط به سازوکارهای درونی و بیرونی شوراهای شهر نشانگر آن است که این نهاد هم درمقام نظارت و رسیدگی قرار میگیرد و هم در قالب ایجادکنندۀ قواعد حقوقی ایفای نقش میکند. وضعیت شوراها گاه کارکرد نظارتی پیدا میکند، گاه تقنینی و گاه تصمیمی و شبه قضایی. این به معنای آن است که حضور حقوقدانان متخصص در نهادی مانند شورای شهر و روستا الزامی است. خواه این امر از طریق ایجاد کارگروههای تخصصی و مشورتی حقوقی صورت گیرد و خواه از طریق ورود نمایندگان حقوقدان به این نهاد. البته منظور از حقوقدان، صرفا کارشناس حقوق نیست؛ بلکه، مقصود متخصصین زبدۀ حقوق است که در مقام اساتید صاحب نام و صاحب اثر دانشگاهی شناخته میشوند. در حال حاضر شوراهای شهر نه دارای کارگروه تخصصی حقوق اند و نه نمایندگان حقوقدان به معنای پیشین را در این نهاد مشاهده میکنیم.