ابعاد حقوقی یک مجادلۀ سیاسی
داتیکان_جواد کریمی: قانونگذاری و نظارت بر آن، یکی از مقولات مسأله برانگیز نظام حقوق اساسی ایران است. مرجع اصلی قانونگذاری در نظام حقوقی ایران، مجلس شورای اسلامی است و شورای نگهبانِ قانون اساسی نیز بر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و فقه اسلام، نظارت میکند. "به منظور پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوباتِ مجلس شوراي اسلامي با آنها، شورايي به نام شوراي نگهبان تشكيل ميشود. اما پس از فقه و قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام نیز وجود دارد. البته سیاستهای کلی نظام در جایگاه فقه و قانون اساسی نیست؛ اما، بر قوانین عادی ارجحیت دارد. البته ادعاها و نظریات مختلفی دربارۀ چینش و رابطۀ میان اجزاء نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران وجود دارد. به تازگی شاهد برخوردهای سیاسیای بودیم که معطوف به همین اختلافات است. برخوردی که میان علی مطهری، نائب رئیس مجلس شورای اسلامی و عباسعلی کدخدایی، سخنگوی شورای نگهبان قانون اساسی شکل گرفت. این دعوای سیاسی؛ پای سه نهادِ مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان را به میان کشیده است. بُروز چنین اختلافی از منظر حقوقی قابل واکاوی است.
علی مطهری چه مدعایی دارد
علی مطهری با ارسال نامهای به رئیس شورای نگهبان، چنین بیان میکند: «بعد از رحلت مرحوم آیت الله هاشمی رفسنجانی مجمع تشخیص مصلحت نظام فهرست مغایرتهای مصوبات مجلس با سیاستهای کلی نظام را برای شورای نگهبان ارسال می کند و این شورا آنچنان که در مورد برنامه ششم توسعه دیده شد بدون آنکه خود صحت و سقم این مغایرتها را در مورد هر مصوبه بررسی و اظهار نظر کند که آیا ایراد مجمع وارد است یا نه، آن فهرست را یکجا به مجلس می فرستد و می گوید این مصوبات خلاف بند 1 اصل صد و دهم قانون اساسی و در نتیجه مغایر با شرع است. چند نکته قابل ذکر است:
- این یک بدعت در کار شورای نگهبان است چون اگر هر یک از موارد ارجاعی از سوی مجمع به شورای نگهبان مورد بحث قرار گیرد و درباره آن رای گیری شود ممکن است شورا برخی از آنها را وارد نداند و از دستور خارج و زحمت مجلس کم شود. مجلس در مسیر قانون گذاری خود فقط با یک نهاد طرف است و آن شورای نگهبان است.
- در آیین نامه نظارت بر اجرای سیاستهای کلی نظام که به امضای مقام رهبری رسیده آمده است که در جریان بررسی طرحها و لوایح در مجلس، نماینده مجمع تشخیص مصلحت نظام باید در کمیسیون مربوط حاضر شود و مغایرتهای طرح یا لایحه با سیاستهای کلی را اعلام کند، تصمیم گیری با مجلس است. این در حالی است که نماینده یا نمایندگان مجمع در بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در کمیسیون تلفیق برنامه حضور پیدا نکردند و طبعاً ارسال یکباره فهرست مغایرتها به شورای نگهبان خلاف این آیین نامه بوده است.
- این که مصوبهای مخالف سیاستهای کلی باشد به این معنی نیست که مخالف شرع است، حداکثر با استناد به اصل صد و دهم، مخالف قانون اساسی است. نمیتوان گفت چون این سیاستها به امضای مقام رهبری رسیده پس مخالفت با آن مخالفت با ولیّ فقیه و در نتیجه مخالفت با شرع است. ممکن است مجلس با دلایل کارشناسی و رعایت مصلحتها یک مادۀ قانونی را مخالف این سیاستها نداند و مجمع تشخیص مخالف بداند. در اینجا اگر شورای نگهبان پس از بررسی و رای گیری، نظر مجمع را تایید کرد، ایراد خود را به مجلس اعلام می کند. بی جهت پای شرع را به میان نیاوریم.»
موضع عباسعلی کدخدایی
سخنگوی شورای نگهبان در پاسخ به نائب رئیس مجلس گفت: «با توجه به اینکه نظارت بر اعمال سیاستهای کلی بر عهده مجمع تشخیص مصلحت واگذار شده است، نحوه ابلاغ آن چگونه باید باشد. یک راه این بود که مجمع ایرادات را برای شورای نگهبان ارسال نماید و شورا با ورود ماهیتی و تفصیلی چنانچه نظرات مجمع را وارد دانست مراتب را به مجلس اعلام کند که در این صورت ایراد شورا تلقی شده و مسیر خود را همانند دیگر مصوبات طی خواهد کرد. راه دوم اینکه مجمع پس از بررسی، ایرادات را برای شورای نگهبان ارسال نماید و شورا ایرادات را عیناً برای مجلس ارسال کند که نهایتا این روش دوم در آئین نامه مجمع پذیرفته شد و به عنوان ماده ۷ آن درج شد. موضوع دیگر اینکه آیا مجمع تمام راه را طی کرده و در جلسات کمیسیون مربوط مجلس شرکت کرده یا نه، موضوعی است شکلی و اصطلاحاً آئین نامهای که خللی به اصل ایراد وارد نمی سازد. نهایتاً اینکه این روش هم طبق آئین نامه نظارت مجمع تشخیص مصلحت درست است و هم رویه شورای نگهبان این بوده و مجلس در سالهای گذشته بر همین نسق عمل کرده و اقدام به اصلاح مصوبات نموده، امری است غیر قابل انکار و بدعتی نبوده است. شاید البته برخی دچار فراموشی شدهاند که با مرور سوابق موضوع روشن خواهد.»
پاسخ مطهری
ظاهراً، علی مطهری که مثل همیشه دستبردار آراء خود نبود پاسخهایی را بدین نحو ارائه کرد: «این که در گذشته و در برنامۀ پنجم توسعه هم این اتفاق افتاده و بنابراین بدعت نیست، عذر بدتر از گناه است. ظاهراً ایشان بدعت را فقط چیزی میدانند که برای اولین بار اتفاق افتاده است، در حالی که ما میگوییم نسبت به قانون اساسی بدعت است، خواه قبلاً اتفاق افتاده باشد و خواه نه. به هرحال آنچه درباره برنامۀ ششم رخ داد نیز بدعت و خلاف قانون اساسی است. درک این مطلب کار مشکلی نیست که آنچه شورای نگهبان به مصوبه مجلس ایراد میگیرد باید نظر خود شورای نگهبان باشد نه نظر مرجع دیگری از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام. آیین نامۀ مجمع نیز نمیتواند تکلیفی و به بیان بهتر بدعتی برای شورای نگهبان ایجاد کند، بگوید به جای آنکه نظر خودت را درباره مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مجلس با سیاستهای کلی را به مجلس اعلام کنی، نظر مرا اعلام کن. این کار قطعاً خلاف قانون اساسی و مستلزم وجود دو شورای نگهبان است. این که رویۀ شورا همین بوده است نیز قانعکننده نیست زیرا رویه غلط باید تغییر کند.»
و پاسخ کدخدایی
اما عباسعلی کدخدایی که به نظر میرسد خیلی حوصلۀ مجادلات سیاسی را ندارد و احتمالاً پاسخهای پیشین خود را کافی میبیند، سعی بر آن داشته است تا با ورود به طیف دیگری از جَدَل، پاسخ خود را بیان کند؛ پاسخی که بیشتر رنگمایۀ سیاسی برخورد میان این دو شخصیت را برملا میسازد :
«واژه شناسی جدید!
«بدعت» یعنی آنچه در گذشته وجود داشته و شما عمل میکردید، اما امروز ناگهان شخصی خوشش نیامده و آن را بدعت خوانده است، فارغ از اینکه چه استدلالی در پس آن وجود داشته است. «عذر بدتر از گناه» یعنی اینکه کسی کار اشتباهی را مرتکب شده و شما باید به جای او عذر خواهی کنی؟! از این پس مطهرات را باید با آب کر شست! و طرفه آنکه هر اقدام قانونی چنان گناهی است که با آب کر هم پاک نمی شود و بایدش تا همه را عذر نهی. پس در این فضای واژگونی الفاظ و معانی، بهتر آن باشد تا فرهنگ نامهها را هفت آب بشوییم و طرحی نو دراندازیم، چونکه خاقان را میلی دیگر آمده است!»
ابعاد حقوقی دعوا
طرح حقوقی مجادلات حاضر از آنجایی که در بستری سیاسی شکل گرفته است کمی مشکل بهنظر میرسد. گرچه، مسائل مربوط به حقوق عمومی و به طور خاص حقوق اساسی همیشه با سطحی از سویههای سیاسی همراه اند و اساساً در بستری سیاسی تنفس میکنند. اما، جایی که با یک مجادله جناحی روبرو ایم و برخورد در یک فضای قطبی شکل میگیرد؛ حقوق، سازوکارهای حقوقی و تحلیل حقوقی به شدیدترین شکل ممکن مورد مظلومیت واقع میشوند. اما ناگزیر باید با دقت هرچهتمامتر، مسأله را وارسی کرد و زوایای حقوقی را تبیین و تشریح نمود.
از نظر نهادی، چالش موجود در ارتباط با سه مجموعۀ مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام شکل گرفته است. با توجه به گزارههای قانون اساسی، این سه دستگاه، دارای کارکردی تقنینی اند و به طور کلی ذیل قوۀ مقننه قابل شناسایی هستند. بنابراین، دعوا بر سر قانونگذاری است. به بیان بهتر، مجادلۀ میان این دو شخصیت سیاسی بر سر کیفیت و چگونگی فرآیندهای قانونگذاری است.
در مورد فرایند حقوقی موجود و اینکه چه سازوکاری به لحاظ حقوقی پیشبینی شده است؛ باید به قوانین و مقررات اساسی رجوع کرد. اینکه قانون اساسی، قوانین عادی مربوط به آن، آیین نامههای داخلی و رویههای اساسی در مورد موضوع پیش رو چه ظرفیتها و احکامی را پیشبینی کرده اند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان را نهادی میداند که مسئول نظارت بر مصوبات مجلسشورای اسلامی است. فقط درمورد تصویب اعتبارنامۀ نمایندگان مجلس شورای و انتخاب شش نفر حقوقدان شورای نگهبان از سوی مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان اجازۀ ورود ندارد. اما باید افزود که شاخص نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس شورای اسلامی، قانون اساسی و احکام اسلام است. یعنی شورای نگهبان، مصوبات مجلس را با قوانین اساسی و احکام اسلام مطابقت داده و مغایرت یا عدم مغایرت آن را اعلام میکند. حال اگر میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان اختلافی در این باره رخ دهد، قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نظام را برای حل اختلاف میان آنها صالح دانسته است. در واقع جایی که مجلس شورای اسلامی با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند؛ این اختلاف توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام حل خواهد شد.
این درحالی است که در نظام حقوقی ایران، مقولهای بهنام سیاستهای کلی نظام نیز وجود دارد. سیاستهای کلی نظام، سندی است که تصویب آن از وظایف و اختیارات رهبری است. رهبر پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران را تعیین میکند. همچنین، مجمع تشخیص مصلحت نظام بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام نظارت میکند. درواقع، قانون اساسی این وظیفۀ نظارتی را بر دوش نهاد مشورتدهندۀ آن گذاشته است. از همین رو، یکی از موارد اجرای سیاستهای کلی نظام، مطابقت آن با طرحها و لوایح است. در حقیقت، طرحها و لوایح که مرجع صالح در تصویب آن مجلس شورای اسلامی است، باید از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام که مرجع ناظر بر اجرای آن است مورد نظارت قرار گیرد. آیین نامۀ داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز سازوکارهای این نظارت را پیشبینی کرده است. آنچه موجب بروز این اختلاف شده است؛ نقشِ واسط شورای نگهبان است. شورای نگهبان، در فرایند نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر برنامههای توسعۀ مورد رسیدگی مجلس شورای اسلامی (که در چارچوب لوایح قرار میگیرد)؛ نقش عنصری میانی را بازی میکند. عنصری که نظرات مجمع را دریافت میکند و به مجلس ارائه میدهد. همچنین در آییننامۀ داخلی مجمع تشخیص آمده است که در جریان رسیدگی به طرجها و لوایح در مجلس، نماینده مجمع تشخیص مصلحت نظام باید در کمیسیون مربوط حاضر شود و مغایرتهای طرح یا لایحه با سیاستهای کلی را اعلام کند؛ البته تصمیمگیری نهایی با مجلس است.
حال با توجه به قواعد حاکم بر موضوع دعوا، میتوان بر آراء هردو طرف نقدهایی را وارد کرد:
1. علی مطهری شورای نگهبان را در رسیدگی به عدم مغایرت مصوبات مجلس با سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران صالح دانسته است. اما، اصل بر عدم صلاحیت نهادهای عمومی و حکومتی است. از همین رو، هر نهاد و مقامی تنها در صورتی میتواند تصمیم بگیرد یا اقدامی را صورت دهد که قانونگذار (اساسی ویا عادی) این صلاحیت را صریحاً به او واگذار کرده باشد. این درحالی است که در هیچ کجای متن قانون اساسی و قوانین عادی، چنین صلاحیتی (نظارت بر رعایت سیاستهای کلی) داده نشده است.
2. علی مطهری مدعی است که چون نماینده یا نمایندگان مجمع تشخیص مصلحت نظام در بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در کمیسیون تلفیقِ برنامه حضور پیدا نکردند و به یکباره فهرست مغایرتها را به شورای نگهبان ارسال کرده اند، خلاف آیین نامۀ داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام عمل شده است. در پاسخ به این استدلال باید گفت که حضور نمایندۀ مجمع تشخیص مصلحت نظام در جریان تصویب طرحها و لوایح، طریقیت دارد نه موضوعیت. طریقیت به این معنا است که تسریع در فرایند نظارت؛ آگاهسازی نمایندگان مجلس از رویکرد مجمع تشخیص در جریان رسیدگی؛ ایجاد گفت و گو و تعامل مستمر در امر تصویب؛ و کاهش هزینههای فرایند تصویب، حضور نماینده و نمایندگان مجمع تشخیص مصلحت نظام را الزامی میسازد. اما همانطور که در خود آییننامۀ داخلی مجمع آمده است، تصویب طرحها و لوایح منوط به تأیید نمایندۀ مجمع نیست؛ بلکه نظر کُلیَت مجمع تشخیص مصلحت نظام است که موضوعیت دارد و باید موارد مغایرت را از طریق شورای نگهبان به دست مجلس برساند.
3. همچنین علی مطهری مسألهای را تحت عنوان مغایرت این رویه با قانون اساسی مطرح کرده است. درواقع، معتقد است اینکه شورای نگهبان درمورد موارد مغایرتهای ارسالشده از سوی مجمع تشخیص اعمال نظر نمیکند؛ خلاف قانون اساسی است. او اصل یک صد و دهم قانون اساسی را شاخص ادعای خود قرار داده است؛ اما، معلوم نیست که کجای اصل 110 بیانگر چنین مغایرتی است. این درست است که نباید میان مصوبات مجلس با سیاستهای کلی نظام مغایرتی وجود داشته باشد و این ممنوعیت نیز از سوی قانون اساسی مورد شناسایی قرار گرفته است. اما، تعیینکنندۀ مفاد سیاستهای کلی رهبری است و مشورت و نظارت بر آن با مجمع تشخیص مصلحت نظام است؛ اتفاقاً اگر نهادی مانند شورای نگهبان وارد یکی از این فرآیند های مشورت، تعیین و نظارت شود، مغایر با قانون اساسی است. بنابراین، نقش شورای نگهبان صرفاً تشریفاتی است و نقش عنصر واسط را ایفا میکند. ظاهراً علی مطهری ملاحظات سیاسی را مد نظر دارد که البته بررسی آن از موضوع گزارش حاضر خارج است.
4. گفتههای عباسعلی کدخدایی نیز تا حدودی مبنی بر همین استدلالهای حقوقی بالا است. اینکه سخنگوی شورای نگهبان بر آییننامهای و شکلی بودن نقش شورای نگهبان تأکید میکند؛ اتفاقاً نتیجهای جز محدودیت سیاسی شورا ندارد و نشانگر آن است که رویکرد سخنگو، حقوقی است. اما نائب رئیس مجلس شورای اسلامی، ملاحظات دیگری دارد. نگرانی های مطهری از جنسی دیگر است و میخواهد توازن قوا به هم نخورد. توازنی که با اضافهشدنِ نهاد قدرتمندی مانند شورای نگهبان ایجاد میشود. از همین رو، به نظر میرسد که علی مطهری در پی تأسیس یک تفسیر و در پی آن، رویهای تازه است. رویهای که به اصل توازن قوا مدد میرساند. اتفاقاً، به نظر میرسد که رویکرد علی مطهری یک بدعت است و استدلالهای خاص خود را نیز دارد. استدلالهایی که کلیت نظام سیاسی ایران را میبیند و مسأله توازن قوا و جلوگیری از آمریت از بالا به پایین سیاسی را مبنای استدلال خویش قرار داده است.
5. آخرین نکته درمورد اصل پاسخگویی و دیالوگ در ساختار قدرت سیاسی است. این یک حق شهروندی است که مسئولان سیاسی، در چارچوب زبان سیاسیای با یکدیگر گفت و گو کنند که نه رنگ و بوی پرخاش داشته باشد و نه رنگ و بوی تمسخر و تخطئه. چراکه، مقامات سیاسی با اتکاء به وقت و سرمایههای عمومی وارد کنش سیاسی میشوند و نباید خارج از کارکردها و اهداف عمومی و منافع عمومی عمل کنند. مجادلات و برخوردهای سیاسی نیز یکی از این فرآیندها است که به قیمت زمان، سرمایه و اهداف عمومی تمام میشود.